Artificialisation : autant en emporte le ZAN ?

Adopté par 275 voix contre 225 à l’Assemblée nationale le 14 avril, puis validé par le Sénat le lendemain, le projet de loi de simplification de la vie économique, issu de la commission mixte paritaire de janvier, fait l’objet d’une saisine du Conseil constitutionnel. Son article 15 introduit deux dérogations substantielles au ZAN, sans modifier l’objectif national lui-même.

Première dérogation : les surfaces occupées par certains projets industriels jugés stratégiques ne seront plus comptabilisées dans la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) sur la période 2021-2031. Sont visés les projets d’intérêt national majeur, ainsi que ceux qui présentent un intérêt pour “la souveraineté nationale ou la transition écologique” ou s’inscrivent dans les chaînes de valeur des technologies durables. La liste sera arrêtée par le ministre de l’Industrie. Comme le note dans un billet d’analyse l’avocat Arnaud Gossement, associé et professeur associé à l’université Paris I Panthéon-Sorbonne, le texte reste silencieux quant au sort de ces projets après 2031.

Seconde dérogation : les communes peuvent désormais ouvrir à l’urbanisation, dans leur plan local d’urbanisme (PLU), des surfaces dépassant “sans justification” jusqu’à 20 % leur objectif local de consommation d’Enaf. Avec l’accord du préfet, ce dépassement peut excéder 20 %. Le texte comporte également un volet commercial. Les transferts de surfaces de vente au sein de zones commerciales périphériques ou d’entrées de ville intégrées à une opération de revitalisation de territoire sont désormais dispensés d’autorisation d’exploitation commerciale, sous réserve de n’entraîner ni création de surface supplémentaire ni artificialisation nouvelle des sols.

Un objectif national issu de la loi Climat et résilience

Ces aménagements s’inscrivent dans le cadre plus large du ZAN, inscrit dans la loi Climat et résilience du 22 août 2021. Pour mémoire, ce dispositif fixe à la France une trajectoire en deux temps : diviser par deux la consommation d’Enaf entre 2021 et 2031 par rapport à la décennie précédente, puis atteindre la neutralité en matière d’artificialisation à l’horizon 2050. À cette échéance, toute nouvelle surface artificialisée devra être compensée par la renaturation d’une surface équivalente.

Les enjeux sous-jacents sont documentés. Selon le ministère de la Transition écologique, 24 000 hectares d’Enaf ont été urbanisés en moyenne chaque année sur la dernière décennie, soit l’équivalent de près de cinq terrains de football par heure. Au-delà du foncier agricole, ce sont les fonctions écosystémiques des sols – stockage du carbone, régulation hydrique, habitat de la biodiversité – qui sont en jeu. “Quand il pleut sur une prairie, 90 % de l’eau s’infiltre ; sur un parking goudronné, 90 % ruisselle immédiatement”, rappelaient ainsi Agnès Pannier-Runacher et Christophe Béchu dans une tribune au Le Monde, parue la veille du vote. Les deux anciens ministres de la Transition écologique ne semblaient guère enthousiasmés par ce nouveau coup de canif.

La déclinaison opérationnelle du ZAN repose sur une cascade de documents de planification : schémas régionaux, schémas de cohérence territoriale (SCoT), puis plans locaux d’urbanisme. Selon la Fédération des SCoT et France Nature Environnement, citées par le bureau d’études CETIAC, 80 % des SCoT prennent d’ores et déjà en compte ces objectifs.

Cinq ans d’ajustements successifs

Dès son instauration, le dispositif a suscité les critiques des élus locaux, en particulier ceux de droite, qui l’ont jugé complexe et peu adapté aux réalités territoriales. Plusieurs vagues de révision ont suivi. La loi dite “ZAN 2” du 20 juillet 2023 a introduit la mutualisation des objectifs entre territoires, une garantie rurale d’un hectare par commune et l’exclusion du décompte local des projets d’envergure nationale et européenne (PENE). Un décret de novembre 2023 a ensuite redéfini et restreint le périmètre de ce qui est comptabilisé comme artificialisation. Adoptée par le Sénat en mars 2025, mais encore pendante à l’Assemblée, la proposition de loi Trace prévoit de substituer des trajectoires locales à l’objectif national de diminution de 50 %, et d’exclure du décompte les projets industriels, les logements sociaux, les PENE et l’agrivoltaïsme.

La loi d’avril 2026 constitue ainsi en cinq ans le cinquième texte à venir infléchir le dispositif. Arnaud Gossement souligne que l’objectif national demeure, sur le papier, intact. L’avocat parle toutefois d’un “canard sans pattes” : l’objectif est conservé, mais progressivement privé de ses leviers opérationnels.

Un texte qui divise jusqu’au sein du gouvernement

À la tribune de l’Assemblée, Mathieu Lefèvre, ministre délégué à la Transition écologique, a évoqué un “ajustement” et non “un renoncement” : “le ZAN sera préservé, mais il ne doit pas devenir un outil de blocage stratégique.” La ministre de la Transition écologique Monique Barbut a quant à elle pris ses distances en séance au Sénat, déclarant regretter, “à titre personnel”, une décision “qui vise à encore bétoniser 25 000 hectares supplémentaires”. Dans leur tribune, Agnès Pannier-Runacher et Christophe Béchu ont dénoncé de leur côté un texte qui, “en multipliant les dérogations autorisant l’artificialisation pour tout type de projet, promet la France moche, celle du hangar et de la friche, au détriment des agriculteurs”.

Les représentants des collectivités expriment des inquiétudes comparables. Sébastien Miossec, président délégué d’Intercommunalités de France, estime auprès du Monde que “si on change tout le temps les règles, ça nous met en insécurité juridique”. Plusieurs parlementaires, dont la députée Renaissance Sandrine Le Feur, présidente de la commission du développement durable, ont annoncé leur intention de saisir le Conseil constitutionnel en soulevant le moyen du cavalier législatif.

Un cadre opérationnel qui se durcit parallèlement

Pour les opérateurs, la complexité tient aussi à ce que les assouplissements législatifs se conjuguent à un resserrement jurisprudentiel. Dans une note publiée peu avant le vote, la Fédération française du bâtiment (FFB) est revenue sur les premières décisions marquantes.

Le principe du rétrozonage, soit le reclassement de terrains constructibles en zones agricoles, naturelles ou forestières dans les PLU révisés, a été confirmé sans droit à indemnisation, le droit à construire n’étant pas considéré comme acquis. Le tribunal administratif d’Orléans a validé l’usage anticipé du sursis à statuer, y compris pour des opérations modestes (quatre lots) et alors même qu’un certificat d’urbanisme opérationnel avait été délivré quelques semaines auparavant.

En matière commerciale, les juges administratifs développent une appréciation qualitative des projets. La cour administrative d’appel de Bordeaux a censuré un magasin de bricolage sur ancienne zone agricole pour compacité insuffisante du bâti ; celle de Nantes a confirmé un refus d’extension au regard de l’artificialisation déjà élevée du site et de ses incidences sur le tissu commercial du centre-ville ; celle de Lyon a en revanche validé un projet inscrit en continuité d’un tissu urbanisé et d’une zone d’activités identifiée au SCoT.

Comme le résume la FFB, “la faisabilité d’une opération ne peut plus être appréciée uniquement au regard des règles existantes, mais doit intégrer les dynamiques de révision des documents d’urbanisme et les objectifs locaux de consommation foncière”. Un basculement vers la densification et le renouvellement urbain qui, en dépit des dérogations successives, redéfinit durablement les conditions de production de la ville.

Alexandre Hervaud